《宪法学讲义》宪政是什么

在作者张千帆看来,中国社会的许多问题都是宪政问题。以作者开篇谈到的三农问题为例,中国的土地制度限制了农村土地自由交易和流转户籍制度,制造了城乡隔阂并限制了人口自由流动,计划生育以及农村治理模式的问题,都是使农民长期陷入贫困、三农问题难以能解决的直接原因。但在这些直接原因背后,是宪法所规定的农民基本权益没有得到保障和实施的根本问题。

什么是宪政的?宪政就是宪法政治是将政治运作法律化的理想状态,他要求政治权力在宪法的框架之下运行,而要理解宪政,必须首先理解宪法。

宪法和普通法律相比有什么特别之处呢?首先宪法是授权性质的,普通法律更多是规定公民的义务,而宪法是社会公民权利,并防止法律对公民的自由进行过分控制。

其次宪法是保障每个人权利的基本法和社会契约基本法在于,他只关心对公民生活产生最重要的基本权利,比如宗教信仰,言论和新闻自由,以及对政治参与权利的重视等等。

第三,宪法是相对稳定的,宪法区别于普通法律,还在于它的修改和制定程序,要更为严格。但宪法的内涵并不是一成不变的,以美国宪法为例,才200多年时间里,其修宪条款只有27条,但其内涵一直为最高法院的解释随时代变化而不断更新。

第四,宪法是公法而不是魔法,公法即意味着它是基本法,但并不是所有其他法律产生源头。宪法学就是研究宪法的学问,他并不打算对宪法内容进行价值评判。而主要进行客观与中立的解释和阐述宪法中的价值。

宪法包含了许多基本价值和原则,首先是法治与分权。法治与我们传统中的德治、人治不同,靠的是他律而不是自律,强调的不是政府官员对自我的道德约束,而是人民对官员的控制,与官员之间的相互控制。分权是要求各个权力之间相互独立,以实现相互制约和有效制衡。

第二个基本原则是民主,正是因为人治和德治是不可靠的,所以才要通过制度让别人而非自己来约束自己,这其中最重要的约束是人民对立法者的约束。

第三个原则是自由,个人权利要得到保障必须分权。个人权利在政府面前总是显得过分弱小,因而需要分解政府的权力,公民可以用司法机构保护其合法权益,不受到行政机构的侵犯,又可以利用司法审查机构,保证其宪政权利,不受到立法机构的侵犯。

第四个原则是中央与地方的合法化。联邦主义的精髓就是中央与地方关系法治化,通过宪法充分保证,中央政府与地方政府的独立性,而地方政府与选民关系最为直接,可以保证,地方政府,是直接服从并有效服务于当地民众。

宪政最重要的措施第一司法审查,第二是分权。其中分权又包含在政府机构之内的横向分权和总想分权。横向分权也就是我们常说的立法,行政和司法的分立制。纵向分权则是中央和地方分权,地方自治。

司法审查是法院和司法性质的机构对政府行为的审查,包括对立法与行政行为的审查,为了使权力机关的运行纳入到宪法之下,司法审查是必不可少的,否则法律便可以公然为反宪法。要审查立法的合法性和合宪性,就必须要授予某种司法性质的独立机构,解释宪法的最高权力。

在中国中央和地方的关系是一个缠绕数千年的问题。中国历代以来一直是中央集权的国家,但中央行政不能覆盖庞大的地域,因此给地方分权和多元留下了许多空间。然而中央和地方分权从来没有上升到制度层面上,地方的权力都是来自中央的授权,中央可以随时收回。于此相对,联邦国家如美国将联邦政府与州政府的关系写进宪法。两个政府管控的范围各不相同,联邦不能直接插手地方政府的管辖范围,只能通过经济手段等方式提供额外激励。

直接中央集权制度就与计划经济一样,中央不可能及时了解地方的动态,因而所制定的政策、法律法规也不可能及时反应和解决地方所面临的问题。在中国,中央集权的结果是地方与中央在反复拉锯中寻找权力的平衡,中央政府总提示不信任地方重负的,地方政府虽然有制定法律法规的权力,但仅仅限定在省一级使用。

中国中央集权的另一个表现在财政制度,中央通过控制地方财政权力,控制地方政府。财政是地方和中央政府运作的基金。历史上中国的税收权力一直集中于中央,地方税法体系非常不发达,改革开放之后,中央财政实行渐进式的分权改革,实行财政大包干制度,即确定地方上缴人物或补助数额的绝对数值,并保持数年不变,其他资源收归地方支配。这样实际上带来了所谓的中央地方倒挂的问题。

94年实行分税制。中国分设了国税和地税两套管理机构。改革后的税法立法权和政策制定权集中于中央,中央控制了地方税收的制度,制定权解释权,税目的决定权和税率调整权,地方仅负责税收的征收。94年分税制本意是一场分权改革,但结果却是一场集权改革,相对于各级地方中央税收比重明显提高,而绝大部分公共职能由地方承担,事权和财权严重不匹配。中央向地方转移部分资金,但转移部分只能用于专项开出开支,不能用于基本公共服务一般性开支。地方政府为获得资金,必须“跑部钱进”,“土地财政”的现象便是在这一背景之下产生的。除此之外,地方政府为了提升收入设立各种社税收项目,导致乱收费的问题。

中央集权而地方缺乏自治造成了许多问题。中央政府为了激励地方官员制定考核目标,作为选拔升迁的标准,中央政府无法实时了解地方政府的所作所为,地方政府便有操纵考核指标的空间。同时,由于政府分权缺乏明确的法律规定,地方政府为获得权力便只能通过各种非正式渠道,比如关系,人情和贿赂等方式获得中央批准。而有时中央政策和地方官员和政府的利益相冲突,便可能遭到各级推诿和层层抵制,导致中央政府的政令难以推行。

在作者看来,要解决这一问题首先是承认中央权力是有限的,中央权力并非无处不在,而是应该限于对全国治理的必要范围内。第二中央要分配事权就必须配备相应的财政资源,否则地方政府为执行中央任务而入不敷出,丧失自理能力。第三中央与地方分权的基础是地方人民的民主自治。通过地方人民对政府的监督来保证地方政府行为的规范性。最后,还必须为中央与地方政府关系法治化提供适当的保障机制。特别是建立司法性质的独立审查。只有通过建立有效的司法审查制度,才能防止地方保护主义,保障公民在基本权利。

作为在美国的海外华人留学生,很多人思考未来究竟留在美国还是回到中国的时候,出发点都是从经济和职业发展的角度,而缺乏对社会和法律等方面的考察。我想这主要来自三个原因,第一是作为海外留学生经济状况得到了长足发展,经济发展帮我们解锁了一系列资源,让我们产生了生活富足,而其他隐形需求居于次要的感觉。第二是因为没有生活在中国社会,对中国社会中的种种不公、法制缺乏权利没有得到保障的现象缺少设身处地的体验,因而容易忽略这些隐性需求对于维持正常公民生活的影响。第三,生活在美国社会,自由和权利得到充分保障,往往下意识的认为这种设定会得到延续。《宪法学讲义》这本书最重要的作用或许是指出,宪政体系保障的公民权利对我们的重要性何在。

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